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《关于新时代高质量推动生态涵养区生态保护和绿色发展的实施方案》解读

日期:2023-01-09 来源:北京市发展和改革委员会

一、出台背景

足球现场直播生态涵养区包括门头沟区、平谷区、怀柔区、密云区、延庆区,以及房山区和昌平区的山区,作为首都“大氧吧”“大花园”,是北京的重要生态屏障和水源保护地,也是首都功能不可或缺的承载区。多年来,市委市政府一直高度重视生态涵养区生态保护和绿色发展,2018年10月,市委、市政府印发《关于推动生态涵养区生态保护和绿色发展的实施意见》(以下简称《实施意见》,实施期限是2019-2022年),鲜明提出“把守护好绿水青山当作生态涵养区的头等大事”“不让保护生态环境的吃亏”的功能导向。2021年6月,《北京市生态涵养区生态保护和绿色发展条例》(以下简称《条例》)正式施行,是国内首部省级层面对特定功能区立法,为全国各地推动生态文明建设和区域协调发展提供有益借鉴。为深入实施《条例》,进一步推动生态涵养区落实功能定位、保持战略定力、激发发展活力,对《实施意见》修订续期,制定《关于新时代高质量推动生态涵养区生态保护和绿色发展的实施方案》(以下简称《实施方案》,实施期限是2023-2027年)。

二、过去五年取得成效

五年耕耘,守护首都底色。2018年以来,在市委、市政府坚强领导下,在全市各部门和生态涵养区各区的共同努力下,全市上下不遗余力守护好首都绿水青山,绿色发展能力显著提升,为首都生态安全提供了牢固的生态屏障,让绿水青山蓝天成为首都的靓丽底色。主要体现在四个方面:

制度体系不断完善。《关于健全生态保护补偿机制的实施意见》《关于推动生态涵养区生态保护和绿色发展的实施意见》等政策文件先后制定,《北京市生态涵养区生态保护和绿色发展条例》正式施行,平原区与生态涵养区结对协作机制、生态涵养区综合性生态保护补偿机制等建立健全,截至2021年底,累计安排市政府固定资产投资超过470亿元、生态保护补偿资金130亿元,有力保障了生态涵养区坚定不移走生态优先、节约集约、绿色低碳的高质量发展道路。

生态保护成效显著。2018年到2021年,生态涵养区(5区)总体森林覆盖率从59.2%提升到66%,高于全市21.4个百分点;PM2.5平均浓度从51.2微克/立方米降低到31.3微克/立方米,低于全市1.7微克/立方米;累计拆除违法建设1612万平方米。5区全部获评国家生态文明建设示范区、“绿水青山就是金山银山”实践创新基地、国家森林城市称号,7区全部成功创建基本无违法建设区。

绿色发展动能持续增强。怀柔科学城、农业中关村等重点功能区相继落户,“一带一路”峰会、“APEC”会议、世园会、冬奥会、世界休闲大会等重大活动接续承办,中关村各分园为代表的重大功能园区发挥创新驱动作用,科创智能、智慧物流、医药健康、冰雪体育、无人机等新兴业态加速集聚,生态涵养区(5区)第三产业占比与全市差距不断缩小,城乡居民人均可支配收入稳步提升。京张高铁、京沈高铁及相关站点相继建成投运,京张高速、市郊铁路怀密线、101国道绕城线建成通车,北京大学第三医院延庆医院、北京朝阳医院怀柔医院、北京中医医院怀柔医院等被核定为三级医院,北京电影学院怀柔校区投入使用,生态涵养区基础设施和公共服务水平迈上新台阶。

结对协作不断深化。创新建立跨区横向转移支付制度,平原区通过直接给予财政资金每年6亿元[平原区对门头沟区、平谷区、怀柔区、密云区、延庆区5区的支持规模每年不低于1亿元,对房山区(山区)、昌平区(山区)的支持规模每年不低于0.5亿元],或通过支持引导绿色产业项目落地、提升公共服务能力等多种形式,为生态涵养区经济社会发展作出有力支撑,促进各结对区协作共赢发展,逐渐探索出一条区域协调发展的新路子。

三、《实施方案》主要内容

接续奋斗,增强发展底气。坚持“大城市带动大京郊、大京郊服务大城市”,坚持规划引领、改革创新、输造并举、补短强弱,深化绿水青山就是金山银山理念的首都实践。《实施方案》包括七个方面28项内容。

一是总体要求。包括指导思想和主要目标。以新时代首都发展为统领,注重把握“四个统筹”,即统筹发展与安全、保护与发展、城市与农村、强区与富民,引导和支持生态涵养区落实“三个坚定不移”“三个着力”,即坚定不移落实功能定位,着力巩固和提升生态文明建设成果,坚定不移保持战略定力,着力扩大生态环境容量和提高生态环境质量,坚定不移推进绿色发展,着力推动生态优势向发展优势转化。围绕“将生态涵养区建设成为展现北京美丽自然山水和历史文化的典范区、生态文明建设的引领区、宜居宜业宜游的绿色发展示范区”目标,提出到2027年,生态产品总值全市领先,生态环境质量指数稳定向好,特色化、差异化的绿色发展水平显著提升,生态产品价值实现能力持续增强,城乡居民收入与经济增长保持同步并进一步缩小城乡收入差距。

二是坚定不移持续巩固提升生态涵养品质。将生态保护作为首要任务,坚守使命、保持定力、接续担当,稳步提升国家生态文明建设示范区和“绿水青山就是金山银山”实践创新基地建设水平,巩固扩大国家森林城市创建成果,提出严格管控生态空间、持续夯实生态本底、不断提升生态品质、着力增强生态共享、系统推进科学治理、全面推进协同治理、切实保障生态安全等7项任务,强调了持续完善护林防火、“爬野山”治理等机制做法,安排了尾矿库摸底治理等一批生态保护和修复建设任务,提出了构建特色鲜明的郊野公园、体育公园等游憩体系,在扩容量、提质量的同时,突出用生态的办法解决生态的问题、科技与生态融合,以及切实保障生态资源安全。

三是着力突出生态产品总值(GEP)对生态涵养区高质量发展引导作用。更多依据GEP对生态涵养区进行评价,更多依据生态涵养区生态贡献分配补偿资金,引导生态涵养区更好地落实功能定位。在足球现场直播统计部门2006年起探索建立的都市型现代农业生态服务价值监测指标体系的基础上,提出夯实GEP工作基础、建立GEP核算体系、推动GEP核算结果应用、拓展生态优势向发展优势转化路径等4项任务,重点安排了加快建立完善生态产品总值(GEP)统计制度,探索将核算结果与生态涵养区综合性生态保护补偿资金分配和绩效考核联动挂钩,先在生态涵养区和结对平原区之间试点探索利用结对资金实施GEP和GDP交换补偿机制,进而探索在不同功能定位的区之间开展交换补偿等任务。

四是培育壮大生态涵养区绿色发展内生动力。统筹保护与发展,兼顾强区和富民,讲好山区特色故事,支持发展符合生态涵养区功能定位的产业。提出强化重点功能区引领、推动产业差异化特色化品牌化发展、深化结对协作、发挥市场主体作用等4项任务,强调重点功能区引领作用,推动结对协作由“输血”向“造血”转变、引资向引智转变,发挥市场主体等重要作用。对种业等战略产业做优、各区主导产业做强、冰雪和特色旅游等特色产业做大提出了要求。

五是稳步推动基础设施和公共服务补短提质。着眼生态涵养区发展实际需求,提高补短强弱的精准性和财政性资金使用效益,提出提升基本公共服务均衡性和可及性、持续改善基础设施条件、提升城市精致发展水平、提高社会精细化治理能力等4项任务,包括推动优质公共服务资源向生态涵养区布局,完善高速路网和轨道交通线网,转变山区道路建设理念,加强供水、污水、雨水、再生水、地下水“五水共治”,促进农村能源绿色低碳转型,为实现“双碳”目标做出更大贡献,防止市域内平原新城、周边外省市贴边发展,巩固扩大“基本无违法建设区”创建成果,持续治理浅山区违法建设,通过城市更新重构城市功能,大力推进职住平衡,落地一批智慧生态环保、智慧园林、智慧水务等应用场景等。

六是充分激活乡村要素推动生态涵养区共同富裕。聚焦生态涵养主要在农村、生态产业底色是农业、生态保护主力是农民,提出深化乡村体制机制改革、激发乡村发展活力等2项任务,包括推动北京城市总体规划、分区规划、土地资源利用规划与乡镇域国土空间规划、村庄规划衔接,鼓励盘活利用闲置宅基地和闲置住宅发展乡村旅游,建立消薄长效巩固提升机制,支持生态农业、设施农业、林下经济发展,鼓励社会力量参与开发旅游产品,拓展乡村民宿非假日经济等,让“保护生态环境的不吃亏”,更有获得感。

七是切实加强生态涵养区生态保护和绿色发展支撑保障。从加强组织领导、注重改革创新、强化要素保障、统筹发展和安全、强化督查考核等5个方面提出了保障措施。其中,在强化要素保障方面,围绕人才、资金、土地保障,提出加强绿色职业教育体系和人才培训体系建设,加强点状配套设施用地管理,持续加大政府投资支持力度,落实财政差异化支持政策,给予生态涵养区倾斜等。

四、与首轮《实施意见》对比情况

新一轮《实施方案》相对首轮《实施意见》,主要有两点延续和两点新要求:

延续部分最突出的有两点,可归纳为“两个不变”:一是坚持生态保护优先不变。在新一轮《实施方案》中,把“保护优先”作为第一原则,把“坚定不移持续巩固提升生态涵养品质”作为除总体要求外的第一部分,强调将生态保护作为首要任务,从严格管控生态空间、持续夯实生态本底、不断提升生态品质、着力增强生态共享、系统推进科学治理、全面推进协同治理、切实保障生态安全等七个方面进行系统部署,进一步推动生态涵养区落实功能定位、保持战略定力。二是保持结对协作关系不变。结对区之间已建立相对稳定的协作关系,平原区连续四年通过直接给予财政资金6亿元/年,或通过支持引导绿色产业项目落地、提升公共服务能力等多种形式,支持生态涵养区经济社会发展,促进了结对区双方资源互补、共建共享。基于良好的结对协作基础,在新一轮《实施方案》中,明确“保持结对协作关系不变”,并强调“横向补偿力度不减”,能够推动结对协作机制走深走实,推动生态涵养区与其他区域优势互补、合作共赢,走出一条具有首都特点的区域协调发展新路子。

新要求最突出的也有两点,可归纳为“两个转变”:一是绩效考评指标转变,鉴于《北京市高质量发展综合绩效评价办法(试行)》所提出的高质量发展综合绩效评价指标体系基本涵盖了上一轮《实施意见》所附“生态涵养区绩效考评指标体系”,为了“同一把尺子”考核,“生态涵养区绩效考评指标体系”不再延用。同时为生态涵养区送上一份生态产品价值实现“大礼包”,在新一轮《实施方案》中,专门部署了“着力突出生态产品总值对生态涵养区高质量发展引导作用”内容,强调更多依据生态产品总值对生态涵养区进行评价,涉及GEP核算及应用、拓展生态优势向发展优势转化路径等,并提出了深化生态保护补偿制度改革等改革创新任务,与《北京市建立健全生态产品价值实现机制的实施方案》相衔接,引导生态涵养区走出一条生态优先、节约集约、绿色低碳的高质量发展之路。二是市政府投资支持方向转变,不同于上一轮《实施意见》中写明投资支持比例的表述,新一轮《实施方案》首先明确持续加大政府投资支持力度,并突出输造并举,聚焦“三个有利于”即有利于促进生态产品价值实现、有利于增强内生动力、有利于撬动社会资本,且符合固定资产投资政策的项目,加强配套支持,更加精准有效促进生态涵养区补短板强弱项、发展符合功能定位的产业,提高区域财政收入自给能力,从“输血”式被动帮扶向“造血”式自主发展转变。

五、《实施方案》推动落实

新一轮生态涵养区生态保护和绿色发展蓝图已经绘就,重点是抓好落实。主要有两方面举措:

一是加强组织领导,市委生态文明建设委员会将加强统筹,生态涵养区生态保护和绿色发展工作专班将加强协调,市级有关部门和结对平原区将继续支持生态涵养区发展,生态涵养区各区要压紧压实主体责任,共同推动生态涵养区天更蓝、山更绿、水更清、人民更幸福。市发展改革委将实行“三单”管理,牵头建立任务清单、政策清单、项目清单,并分年度编制工作计划,滚动编制安排包括产业投资项目、基础设施和公共服务设施投资项目、生态产品价值实现配套项目在内的项目计划,进行台账管理,把《实施方案》落实落细。在起草《实施方案》的同时,市发展改革委已梳理形成了10项配套政策清单和115项重点任务清单,正在编制项目清单和2023年工作计划、项目计划。

二是强化督查考核,健全生态涵养区生态保护和绿色发展工作绩效考评体系,将考评结果作为各有关区党政领导干部绩效考核、市级财政转移支付额度分配、市级重大活动和重大项目落地选择的重要依据,以及领导班子和领导干部考核评价的重要参考。

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