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《北京市建立健全生态产品价值实现机制的实施方案》解读

日期:2023-01-16 来源:北京市发展和改革委员会

一、出台背景

党的二十大报告明确提出“建立健全生态产品价值实现机制”。建立健全生态产品价值实现机制,是贯彻落实习近平生态文明思想的重要举措,是践行绿水青山就是金山银山理念的关键路径,是从源头上推动生态环境领域国家治理体系和治理能力现代化的必然要求,对推动经济社会发展全面绿色转型具有重要意义。2021年4月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》(以下简称《意见》)(中办发〔2021〕24号),搭建起生态产品价值实现的“四梁八柱”。2022年4月,国家发展改革委和国家统计局联合印发《生态产品总值核算规范(试行)》(以下简称《规范》),进一步夯实生态产品价值实现的制度基础,为各地稳步探索生态产品总值核算及应用提供依据。

二、相关概念

《规范》中明确了相关概念。

一是生态产品。生态系统为经济活动和其他人类活动提供且被使用的货物与服务贡献,包括物质供给、调节服务和文化服务三类。物质供给:生态系统为人类提供并被使用的物质产品,如粮食、油料、蔬菜、水果、木材、生物质能、水产品、中草药、牧草、花卉等生物质产品。调节服务:生态系统为维持或改善人类生存环境提供的惠益,如水源涵养、土壤保持、防风固沙、海岸带防护、洪水调蓄、空气净化、水质净化、固碳、局部气候调节、噪声消减等。文化服务:生态系统为提高人类生活质量提供的非物质惠益,如精神享受、灵感激发、旅游观光、休闲娱乐和美学体验等。

二是关于生态产品总值(GEP)。一定行政区域内各类生态系统在核算期内提供的所有生态产品的货币价值之和。

三、总体考虑和主要目标

为全面贯彻落实习近平生态文明思想,深入践行绿水青山就是金山银山理念,在全面落实《意见》提出的六大机制基础上,结合足球现场直播实际查找问题,研讨改革思路和举措,推进全市走出一条生态优先、节约集约、绿色低碳的高质量发展之路,制定《北京市建立健全生态产品价值实现机制的实施方案》(以下简称《实施方案》)。《实施方案》以推进新时代首都发展为统领,坚持保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力,以体制机制改革为核心,以构建生态产品总值(GEP)核算体系和统计制度为基础,以探索生态产品总值(GEP)核算结果应用为关键,着力推动生态优势向发展优势转化,推动形成具有首都特点的生态文明建设新模式,为推进首都生态环境领域治理能力不断提升提供支撑。

提出到2025年,生态产品总值核算和应用体系基本建立,全市生态产品总值规模稳步扩大、结构更加优化,物质供给类生态产品做精、调节服务类生态产品做实、文化服务类生态产品做强的良好态势初步形成,基于生态产品总值核算结果、按生态贡献分配的生态保护补偿制度和基于生态产品总值考核的跨区横向转移支付制度探索形成,生态产品“难度量、难抵押、难交易、难变现”等问题有效解决,生态环境损害赔偿制度深入落实,具有首都特点的生态文明建设新模式初步形成。到2035年,完善的生态产品价值实现机制全面建立,绿色低碳生产生活方式广泛形成,在构建具有中国特色的生态文明建设新模式、基本实现美丽中国建设目标、推动共同富裕新征程上作出首都贡献。

四、框架体系、主要内容和创新点

(一)框架体系。《实施方案》的总体框架为“1+4”即一个总体要求和夯实生态产品价值实现制度基础、优化生态保护补偿机制、健全生态产品价值实现推进机制、工作要求等四个方面,注重探索生态产品价值实现政府路径,稳妥推进生态产品价值实现市场路径。在指导思想、内容安排和创新点分布上充分体现生态产品总值核算及应用这项生态产品价值实现政府路径的基础工作,如在指导思想中明确提出以构建生态产品总值核算体系和统计制度为基础,以探索生态产品总值核算结果应用为关键,着力推动生态优势向发展优势转化;在内容中明确提出了建立符合首都特点的生态产品价值核算指标体系和技术规范,探索将生态产品总值与转移支付资金挂钩、适时纳入各区高质量发展综合绩效评价体系等核算结果应用场景。同时,也提出了探索构建特定地域单元生态产品价值评价体系、培育生态产品区域公用品牌、推动生态资源权益交易等生态产品价值实现市场路径任务安排。

(二)主要内容。《实施方案》除总体要求外包括四部分。

一是夯实生态产品价值实现制度基础。在编制生态产品目录清单方面,提出摸清各类生态产品数量、质量等底数,建立生态产品动态监测制度,及时跟踪掌握生态产品信息,搭建开放共享的生态产品信息云平台,夯实生态产品价值实现“数字底座”等任务。在建立生态产品价值评价体系方面,提出建立符合首都特点的生态产品价值核算指标体系和技术规范,加快建立生态产品总值统计制度,按照国家有关要求,定期发布全市及分区生态产品总值核算结果,探索构建特定地域单元生态产品价值评价体系等任务。在构建生态产品价值实现支撑体系方面,提出加快完成自然资源统一确权登记,培育生态产品经营及生态资源权益交易企业,培育生态产品区域公共品牌等任务。

二是优化生态保护补偿机制。在完善生态保护补偿制度方面,提出建立健全以生态产品总值核算结果为依据的市级生态保护补偿转移支付制度,优化生态公益岗位设置,对主要提供生态产品地区的居民实施生态补偿等任务。在深化横向生态保护补偿机制方面,提出探索GEP和GDP跨区交换补偿机制,逐步拓展新增碳汇抵扣、生态产品总值考核目标等跨区横向补偿的标的物,完善京冀密云水库上游潮白河流域水源涵养区横向生态保护补偿机制,建立官厅水库上游永定河流域水源保护横向生态保护补偿机制,拓展流域生态保护补偿路径等任务。在落实生态环境损害赔偿制度方面,提出推进生态环境损害成本内部化,深入落实生态环境损害鉴定评估和定价赔偿机制,充分发挥检察机关公益诉讼检察职能作用,提高破坏生态环境违法成本等任务。

三是健全生态产品价值实现推进机制。在完善考评机制方面,提出探索将生态产品总值核算结果及生态产品价值实现情况适时纳入各区高质量发展综合绩效评价体系,适时在生态涵养区以外其他区实行经济发展和生态产品价值“双考核”制度等任务。在建立生态环境保护利益导向机制方面,提出支持有条件的区加快构建覆盖企业、社会组织和个人的生态积分体系。在推进试点示范方面,提出率先在生态涵养区开展生态产品总值核算及应用试点,并鼓励有条件的区稳妥开展试点,及时总结经验,探索可复制、可推广的有效路径。

四是工作要求。在组织领导、智力支持、宣传推广等方面,提出了鼓励开展政策制度创新试验,强化相关专业建设和人才培养,推动生态产品价值实现国际合作等要求,为足球现场直播生态产品价值实现工作提供保障。

(三)创新点。主要有四个方面,涉及引导发展理念转变和生态保护补偿机制创新。

一是以GEP引导生态保护和绿色发展。建立GEP核算及应用体系,有利于站在人与自然和谐共生的高度谋划发展,有利于深化绿水青山就是金山银山的首都实践,有利于推进全市走出一条生态优先、节约集约、绿色低碳的高质量发展之路。

二是探索GEP进补偿进考核。通过建立健全以GEP核算结果为依据的市级生态保护补偿转移支付制度,将GEP核算结果作为补偿资金分配和绩效考核的重要依据,发挥GEP绿色指挥棒的作用,引导各级政府强化生态保护和绿色发展责任。

三是探索GEP应用场景。一是探索GEP和GDP跨区交换补偿,通过先在生态涵养区与结对平原区之间试点探索利用结对协作资金实施GEP和GDP交换补偿机制,进而探索在不同功能的区之间开展交换,促进区域优势互补。二是探索基于GEP考核的跨区横向生态保护补偿机制,通过允许跨区异地造林增汇降碳、异地购买抵扣一定比例GEP考核目标等方式,逐步拓展新增碳汇抵扣、GEP考核目标等标的物,引导形成绿色生产生活方式。

四是拓展生态优势向发展优势转化路径。在深化GEP主要作为政府间生态保护补偿资金分配、政绩考核等方面依据的基础上,拓展生态优势向发展优势市场化转化路径,提出加快培育生态产品区域公用品牌,推动生态资源权益交易,加大绿色金融支持力度。

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